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318学运后台湾未来与大陆签订经济协议之评析

一、前言

日前318学运业虽已落幕,然后续的挑战却正要展开,未来如何处理两岸签订的协议已成为当前重大课题。本文首先探讨两岸签署协议概况,再探讨学运的诉求,最后提出几点建议,供政府往后处理相关问题的参考。

二、两岸签署协议概况

2008年台湾在政党轮替后,5年中海基、海协两会在九二共识的基础上恢复对等制度化协商,透过先易后难、先急后缓、先经后政的原则,逐步解决两岸现存的问题,两会一共举行过10次会谈,签署21项协议,有效处理及解决双方交流的实质问题,係促进两岸维持和平稳定最重要的基础。

目前两会已经完成《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》、《海峡两岸空运相关协议》、《海峡两岸食品安全协议》、《海峡两岸海运协议》、《海峡两岸邮政协议》、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸金融合作协议》、《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸标準计量检验认证合作协议》、《海峡两岸经济合作架构协议》、《海峡两岸智慧财产权保护合作协议》、《海峡两岸医药卫生合作协议》、《海峡两岸核电安全合作协议》、《海峡两岸投资保障和促进协议》、《海峡两岸海关合作协议》、《海峡两岸服务贸易协议》《海峡两岸地震监测合作协议》及《海峡两岸气象合作协议》等21项协议。并达成陆资来台投资、人身自由与安全保障等2项共识。

其中又以2010年六月两会签订《两岸经济合作架构协议》最具历史意义,2011年1月1日起早期收穫计画之货品降税及服务业市场开放已开始实行,成效卓着。目前两岸正在进一步就ECFA后续的货品贸易协议进行协商。随着相关协议逐一落实,两岸经贸发展势必更加快速。

三、318学运的诉求与主张

本次引起轩然大波的是《海峡两岸服务贸易协议》,《服务贸易协议》是对两岸未来发展均有高度助益的经济协议,首先对大陆而言,其仰赖出口贸易的成长模式已经难以维持,未来需积极转型内需产业,然大陆服务业尚未成熟,该协议可引进台湾擅长的服务业,提升大陆服务业的水準。

对我国而言,《服务贸易协议》台湾将比其他国家享有「先佔先赢」的优势,大幅进军大陆的市场。加上陆方在开放内容上均超出其在加入WTO 时所承诺之水準。我业者能享有协议中提高持股比例、扩大业务範围和贸易便利化等优惠,可增加我业者在大陆之掌控力与竞争力,预期效益相当可观。将可为我国创造大量的就业机会,提升经济发展。

由于《服务贸易协议》涉及的层面甚为广泛,加上两岸的特殊关係十分敏感,市场开放纵然对多数产业有正面的帮助,但仍会对部分产业产生负面的冲击。即使两岸进行服贸谈判期间,主管机关基于保密,係以小型、非公开方式徵询业者意见,但亦与46种服务业的公会代表264人,进行110次谘商或小型座谈。并分别在2013年4月25日、5月2日以及5月30日召开3次立法院专案报告。签署后更办了144场说明会及在立法院举行20公听会,让7627人次与会。

仍有部分国人认为该协议影响重大,未充分与民众沟通及讨论,在黑箱程序下完成签署。又有反对党为其自身的政治利益,恶意攻讦《服务贸易协议》内涵,扩大协议的负面影响,如危及诸多产业基础、威胁国家安全与侵犯言论自由等,让民众产生严重的误解,引发318太阳花学运,抗议学生佔领立法院议场,后来并号召数十万人走上街头,要求退回服贸,重启两岸谈判。

四、本文建议

纵然两岸已经不再是过去的敌对关係,双方的经贸关係也日益密切,但国内仍有部分学者及民众对中国大陆有高度的疑惧,反对党更是逢中必反,只要涉及两岸政策均以放大镜检视,进行负面的解读,使得两岸经济政策经常会有高度的政治考量。本文以为,应透过强化宣传、公开辩论与落实两岸订定协议处理及监督制度化解决两岸签订经济协议所引发的争议,分述如下:

正反双方公开辩论

近来国内对于是否签署两岸服务贸易协议产生正反意见激烈辩论,引发全民关切。笔者以为,最好的方式就是让内容公开讨论,真相自会愈辩愈明。透过两党高层辩论就是极佳的解决模式,许多问题若能透过公开辩论,迫使对方提出因应对策而不是光谩骂及批评,使其在两岸政策与台湾未来经济发展的关係等问题表态,不但可让民众认清反对党的立场,还能激化民进党内部的路线纷争台面化。原本去年九月马总统就要与苏贞昌主席进行服贸辩论,后因故取消,倘当时及时举办服贸辩论会,或许就不会发生后续的学运了。

透过新兴媒体强化宣传

过去政府虽然举办多场公听会与座谈会,但被批为流于形式的政策说明会。反观反对者却利用新兴媒体快速渲染,尤其是年轻人的族群几乎倚赖网路为主要的资讯来源。太阳花学运利用善用网路管道,大量传送反对服贸的主张,随即快速发酵遍地开花,影响国人的看法。

故政府宣传相关政策也应多加利用网路管道,以浅显易懂的方式传达政府的主张,并及时彙集网民意见与回应民众的意见,拉近与民众的距离。欣见政府也提出利用网路徵询意见网路直拨的方式,强化经贸国是会议的多元参与。本文建议应扩大网路媒体範围,除了一般常用的facebook等社群网站外,还可加入年轻人偏爱的PTT与网路论坛等网路媒体,其效益应会更大。

落实两岸订定协议处理及监督制度化

从318学运的经验观之,未来面对两岸经贸协议应更加保守谨慎,建立更严格的机制,让两岸协议制度化与公开化,让国会、关心民众与反对者能提早参与协议内容,亦能避免签订后反对者恶意抹红,加速福国利民的两岸协议早日落实。因此,本文对政府草拟的《台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例》颇为赞同,明文两岸协议之处理及监督程序,提升两岸协商之公开透明及公众参与,强化国家安全评估及落实立法院监督。

该条例以现行两岸条例规範架构作为基础。内容强化国会监督,明定行政部门的沟通义务,纳入四阶段对外沟通谘询机制。明文在协商议题形成阶段,将广泛蒐集舆情反映,适时说明协商议题、目标、协商规划期程、範畴及初步协商规划;协商议题业务沟通阶段,则会听取各界意见,并适时说明两岸沟通之阶段性成果、协商议题之重点、因应方向及效益;业务沟通大致完成,经两岸协议国家安全审查机制审查无危害国家安全之虞后,并应举办公听会;协议签署前阶段,需说明协议重要内容、预期效益、影响及后续推动规划;至于第四阶段,协议签署后阶段,则公布协议文本,说明协议文本内容、预期效益、配套措施及执行方案等。

另外,也落实国家安全保障,纳入二阶段国家安全审查机制。国安审查第一阶段,由行政院指派政务委员,视协商议题,邀集国家安全局、国防部、行政院大陆委员会、中央相关机关及学者专家,召开会议进行初审;确定无伤害国家安全之虞,送到国安会第二阶段的複审。审查结果若认为协商议题或内容有危害国家安全之虞者,协议权责主管机关应即停止协商,并研商后续处理程序。

协议之内容涉及法律之修正或应以法律定之者,协议统筹办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议;其内容未涉及法律之修正或无须另以法律定之者,协议统筹办理机关应于协议签署后三十日内报请行政院核定,并送立法院备查,其程序,必要时以机密方式处理。

综观行政院版草案符合我国宪法关于两岸关係定位、行政立法权力分立原则,引进「四阶段对外沟通谘询」及「二阶段国家安全审查」机制,远较与其他国家签订的条约审查更为严格且透明,契合我国的体制与现行宪政制度,符合两岸发展需要,应能务实解决两岸签署协议的各项争议。

此外,各党团也针对两岸协议的监督提出不少法案,部分内容与现行两岸关係有相当大的冲突,例如:将两岸定位成国与国的关係,这已目前两岸遵行的「九二共识」有极大的歧异,恐是製造问题,而非解决问题。另外,民间版引进韩国通商条约或美国的快速授权制度,外国立法例虽然立意良善,惟他国宪政体制与我国有很大的差异,不见得适用于我国,否则可能发生立法权侵犯行政权的结果,且他国的法律内涵也未必如其主张,不乏误植外国法令的情形。

五、结论

为解决两岸协议的审查争议,盼政府一方面能举办公开辩论与强化宣传,让国人更清楚认识两岸相关协议的内涵;另一方面政府提出《台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例》草案确实能提升透明度,强化监督机制。民间版本除与我国法制有所抵触的内容外,也有值得参考之处,希望儘速针对监督机制与民间版本进行协商,让法案早日通过,以利后续的两岸协议能得以通过。